当剿的得失，使黄河水道南移或北迁的利弊，边区茶马交易折换率的调整，等等，自然也很重要，但这是属于各地总督巡抚的范围，他们理应提出建议。按本朝传统，所有的建议仍当奏请皇帝批准。然则用人适当，各地总督巡抚都是众望所归，他们的建议，也必为上策佳计，所有奏请，必然会得到批准。所以归根结底，技术问题仍与道德问题不可分离。
  翰林学士在执行职务期间，既已接受道德伦理的熏陶，而有条件精研各种档案，则为增进技术能力的捷径。在1578年被任为大学士之前，申时行参与修撰嘉靖和隆庆两朝实录和《大明会典》。这种编撰工作，必须要把历年所有因革的文件逐月逐日地排比整理并加检讨，正是训练培养内阁大学士的最好方法。现在的首辅申时行，被同僚一致誉为“老成”。这种概念与实际年龄无关。他52岁，比次辅许国小8岁，也比三辅王锡爵小一岁。他的老成来自长期处理各种人事经验；这种经验，使他深知我们这个帝国有一个特点：一项政策能否付诸实施，实施后或成或败，全靠看它与所有文官的共同习惯是否相安无扰，否则理论上的完美，仍不过是空中楼阁。这一帝国既无崇尚武功的趋向，也没有改造社会、提高生活程度的宏愿，它的宗旨，只是在于使大批人民不为饥荒所窘迫，即在“四书”所谓“黎民不饥不寒”的低标准下以维持长治久安。这种宗旨如何推行？直接与农民合作是不可能的，他们是被统治者，不读书，不明理，缺乏共同的语言。和各地绅士合作，也不会收到很大的效果，因为他们的分布地区过广，局部利害不同，即使用文字为联系的工具，其接触也极为有限。剩下唯一可行的就是与全体文官的合作，如果没有取得他们的同意，办任何事情都将此路不通。例如就在这1587年，山东省的三千农民，由于饥荒铤而走险，丛聚为盗；各地白莲教的信徒也大有增加。局势令人惊骇。但仅是惊骇于事无补，解决问题的关键仍在于全体文官的互相合作，互相信赖，以致于精诚团结，众志成城。如果不是这样，则全国1100多个县，其中万别千差，又何能由朝廷训令，使得1100多个县令个个做事符合机宜？所以说来说去，施政的要诀，仍不外以抽象的方针为主，以道德为一切事业的根基。朝廷最大的任务是促进文官之间的互相信赖与和谐。此亦即鼓舞士气，发挥精神上的力量。
  在首辅申时行看来，纵使国步艰难，政府的办事能否收效，仍可以常识判断。如果各部院寺的文官几个月都见不到皇帝一面，他们就很难维持信心，认为皇帝陛下对各种事情仍能充分掌握。此念一开，他们即会怀疑他对是非善恶可能已经置之度外。信念既失，疑窦即生，他们就很难再尽忠竭力。这也就是“四书”劈头所述的“诚意”至此已经不能维持。这种情况，就是所谓“上下否鬲，中外睽携”，如果继续下去，铤而走险的农民决不会止于三千，白莲教徒也一定会越来越多了。
  要影响全体文官，申时行必须首先提供自己的诚意。他宁可被目为大和事佬，甚至被批评为牺牲原则的政客，但他坚持他调济折衷的原则。他确实看透了国家为解决问题而设立文官，但国家的最大问题也就是文官。而奇怪的是，以张居正的精明练达，竟忽视了这样基本而简单的事实。
  在本朝历史上除草创时期的洪武永乐两朝外，文官凌驾于武官之上，已成为绝对趋势。多数的武官不通文墨，缺乏政治意识，他们属于纯技术人员。即使是高级武官，在决定政策时，也缺乏表示意见的能力，偶或有所陈献，也绝不会受到文官的重视。
  在申时行充当首辅的年代，全国文官的总数约为20000人，其中京官约占1／10。当他们朝会集合时，就出现一片令人眼目昏眩的现象。他们的朝服为苎丝罗绢所制，四品以上为红色，五品以下为蓝色。朝冠系纱制，侧带两翅；朝靴黑色，靴底边上徐以白色的胶漆。腰带并不紧束而是轻松地悬在腰间，上镶玉、犀角以及金银等方块，所以在阳光之下闪烁不已。
  官员们的品级由“文官花样”表示。此亦即西方人所称Mandarin　Square。文官的花样总是绣着两只鸟，鸟的品格和姿态则因级别的高低而异。如一品官的花样为仙鹤翱翔于云中；三品官的为孔雀，一只着地，一只冲天；至九品官则为鹧鸪二只，彼此都在草丛中觅食。武官的袍服形色和文官相似，但品级不用鸟而用猛兽来表示，依次为狮子、虎豹、熊罴等等。监察官员亦称“风宪官”，虽然也是文官，但是花样却不标品级而诱以“獬豸”。这是传说中的一种猛兽，能辨善恶。它对好人完全无害，但当坏人接近，它就一跃而前将其撕为碎块。还有极少数的文武官员，包括宦官在内，可以由皇帝特赐绣有蟒、飞鱼、斗牛等形象的袍服，其尊贵又在其他花样之上，这是一种特殊的荣誉。申时行于1585年即由万历赐予蟒袍。
  文官绝大多数由科举出身。最低级的考试合格者称为生员。生员应三年一度的乡试，合格者称为举人；举人参加在北京的会试殿试，合格者称为进士。举人得授九品官职；进士得授七品官职。此处尚有监生、贡生等名称，也都可以经过一定的途径得到官职。总之，科举制度以各种考试的办法选拔人才，考来考去，全国的读书人被网罗而应试的总数当在百万以上，其中文理通达的即可由此而登仕途。
  科举制度的重要性又在社会风气中得到反映。一个读书人如果不入仕途，则极少有机会表现他的特长，发挥他的创造能力；也极少有机会带给一家、一族以荣誉。所以一个人的进学中举，表面上似乎只是个人的聪明和努力的结果，实则父祖的节衣缩食，寡母的自我牺牲，贤妻的茹苦含辛，经常是这些成功的背景。无数的祭文和墓碑，可为例证。这些文章多有出自儿子或丈夫的手笔，其中歌颂母亲或妻子给他们的赞助扶持，文句悱恻动人，情节也真实可信。皇帝赐给臣下的诰命，也针对这种感情上的需要，恩赐荣典，大多包括妻子以及祖宗三代。此外还有规定：本人可以辞去诰命而转封他们的妻子和祖宗三代。即使获得诰命的先辈早离人世，也无碍于授予。旧的墓碑可以取去，而代之以镌刻着新的荣誉的墓碑；画师可以根据生者的口述画出死者的遗容，画上的袍服，像主可能一生未曾经眼。这样对祖先表扬，也是对子孙的策励。这些借命又可以传之百世，作为后人楷模。所以辞去自身的恩命而转封于先辈，实为一举两得。首辅申时行深深了解其内情，他在不久之前就替二辅许国代呈，辞去他本人应得的升迁，而以相等的荣誉表扬他的亡妻及父母。
  基于这些社会背景，文官们自应形成一个具有共同思想的集团。京官为文官中的优秀分子，自然更不必说。他们无例外地从小熟读“四书”。宋代大儒朱熹的注释，既为官方确定，奉为正宗，则他们也早全盘接受，因之对一切事物的看法，也更为一致。他们都知道施政出于仁民爱物之心，亦即同情和怜恤之心。一个有教养的人知道他自己有生活上的需要，又对家人父子具有感情，推己及人，就不能不想到其他人也有这些需要和感情，那么他也不得不尽力使其他人能获得他们的需要和发挥他们的情感了。
  天下的大道理都可以用常情来度量。即便是最为严格的教条，也承认因情理而发生的例外。譬如说一个人对自己的嫂嫂应当敬爱而又经常保持距离，但是当嫂嫂掉进水里，那就不是再保持距离的时候，而一定要用手拉她。这种原则和例外，亦即古人所说经和权。这些关系，文官们也无疑地了如指掌。
  因为他们都是读书明理之人，他们也具有无背于圣贤之道的幽默感。这种爱好幽默的情趣，尤其在他们谈论揶揄鸿胪寺礼官时表现无遗。他们所谓“元哭王唱，姜辣李苦”，对于这几位赞礼官古怪的声调作了很准确的描写。虽然有行礼时候，他们个个一本正经，散班之后却总是有很多令人捧腹的故事在他们中间流传，譬如说礼官自己忘了转弯，唱转而不转，武臣不等赞礼官唱跪而先行下跪等等。
  这些为数两千的京官，是否都能具备上述的品德，因而形成一个巩固的集团呢？如果事情真是这样，则他们身为文官中的优秀分子，自应感化其他文官，而后者也就应该具有移风易俗的能力，使全国1100多个县的民风杜绝刁顽而日臻淳厚；本朝刑法中所有骇人听闻的处罚如凌迟处死，也应当早已废止了。如果事情真是这样，这么多身穿獬豸服饰的文官监视其他百官也就毫无必要，皇帝也无须乎赫然震怒，廷杖百官了。可见理想与事实，常常不能相符。否则申时行在执行职务时一定会大感轻松，而以下所叙的事情也不至发生了。
  首辅申时行虽然提倡诚意，他对理想与事实的脱节，却有一番深切的认识。他把人们口头上公认的理想称为“阳”，而把人们不能告人的私欲称为“阴”。调和阴阳是一件复杂的工作．所以他公开表示，他所期望的不外是“不肖者犹知忌惮，而贤者有所依归”。达到这个低标准，已经需要一番奋斗，如果把目标定得更高，那就不是实事求是了。
  要消除文官中不愿公开的私欲是不可能的。因为整个社会都认为做官是一种发财的机会，不少的小说和笔记都写到，一个人得中进士，立即有人前来出谋划策，如何买田放债，如何影响诉讼，如何利用权势作额外收入的资本。北京的一些放债人，经常借钱给穷困的京官，一俟后者派任地方官，这些债主就随同任所，除了取回借款之外，还可以本外加利，利又成本。地方官综揽民政与财政，致富的机会至多。至于官员本身，向这种社会风气投降的程度则各有不同。大多数人觉得在似合法又似非法之间取得一部分额外收入，补助官俸的不足，以保持他们士大夫阶级的生活水准，与情操无损。另有相当数量的官员，则声名狼藉，其搜刮自肥的劣迹令人愤慨。再有一部分极端人物，则属清高自负，一介不苟取于人，这绝对的道德观念，可以由古怪的南京都御史海瑞作为代表。这三者的差别，也就是文官之间不能和谐的一大原因。
  中枢的管理又被官僚习气所掣肘，这是中央集权限难避免的结果。中央对很多边远县份的实际情形无法直接获知，只能依赖地方官的报告。这种文书从地方送达中枢就常常需要一个月。执笔者铺陈情事，动辄使用自古以来最为华丽的辞藻，可是他们却足不出户，所引用的统计资料也许已经一百年没有修订过。中枢的大厦坐落在无数含糊暧昧所叠砌的基础之上，于是就必须找出自己的行政管理办法。
  这种办法，即以“责任”二字为交代。一个地区发生了问题，府县官自然责无旁贷。例如三千亡命之徒，丛聚为盗，当地地方官必受检举。他可以被指责为因循贻误，缺乏胆识，以致事态不可收拾；有时被检举的罪名，也可以完全相反，而被论为浮躁轻率，以致迫使亡命之徒铤而走险。这样，凡是发生事故，中枢之是否能作深入的调查研究已无关宏旨，上级总可以归罪于下级地方官。周密的调查既费周折，而如果受罚者又提出证据为自己辩护，如所出事情，在他到任之前滋生，或者其差错在于邻府邻县，或者由于上级指示错误，则法庭也无法结案。案悬不结，责任不明，必将破坏全部文官机构的规律，失去以后赏罚的标准。
  因之我们的政事，注重体制的安定，而不计较对一人一事的绝对公允。牺牲少数人，正是维持大局的办法。人事考察条例，也就从这里着眼。按照规定，四品以下的地方官三年任满应当入京朝觐述职，由皇帝及有关部门核定他们政绩的优劣。但是全国有1100多个县，任何精明强干的人事官员也无法详细知道他们的具体成绩，而只能在大节目上斟酌一二。如果一个地方官所统辖的地区安静无事，税收没有多大亏欠，该地区的民风就是“淳厚”而并非“刁顽”，这一位地方官必为好官而非“浮躁”或“才力不及”。京官六年一考核，名为“京察”，考察也很难根据实际能力和成绩，而大抵是视其人事应付能否得宜而有其上下高低。京官对这种考核总是战战兢兢，因为一旦得到一两个不良的评语，则一生事业可能立即付诸东流。本朝历史上最严格的数次考察，曾使两千多文官停职降级。在当政者来说，没有这样的办法，朝廷上就无法去旧迎新；在被考核的文官来说，这样