政府扩大出口贸易的努力甚至更为强烈地唤起了公众的注意。在商务部长霍奇斯的指挥下，我们使用了各种不同的手段——包括派遣贸易代表团，进行市场调查，鼓励出口，以及对美国商人进行教育等。一个全新的出口信贷保险计划发展起来了。但主要的成果——也是肯尼迪政府的主要立法成果之——…是1962年的扩大贸易法。
  如同1961年的反衰退计划和1963年的减税（以及1963年下半年的民权法）那样，1962年的贸易法案成为该年全部努力的中心。它是国情咨文中特别强调的课题，是该年第一个特别立法咨文中的课题，是总统用图表对民主党议员进行打气讲话的课题，是总统几次演说的课题，也是白宫列在几乎所有其他法案之上、优先进行紧张游说活动的课题。总统说，新的提案指望通过使我们的出口增长得比进口快，通过使我们的商人能以更为平等的条件向欧洲共同市场销售商品，而不是在那里开设工厂，将会改善我们的国际收支状况。
  但是对国际收支的种种考虑仅有助于说明长期以来要求扩大贸易的许多论点中的一个方面。富兰克林·罗斯福和科德尔·赫尔的互惠贸易协定法已经过时和不适当了，因为连续地延长期限限制了总统的谈判权力。欧洲经济共同体——通称共同市场——的显著成长和议价能力的加强，以及1961年英国及其欧洲贸易伙伴申请参加共同市场一事，对新的立法产生了新的压力。如果美国的工商业和农业不能以适当的条件分享该市场的发展，那末总统想促成范围更大的大西洋团结和规模更大的美国繁荣的愿望显然都不大可能实现。
  1962年中期，互惠贸易法到期了。1961年秋天，当我们拟定肯尼迪的第二个立法计划时，某些顾问只建议把现行的互惠贸易法作第十二次的再延期，只略作一些通常的最低限度的修改。这种策略可以使我们有时间在国会和全国进行酝酿，并等待欧洲共同体对英国申请加入共同市场的问题采取行动。但是总统感到，迹象很清楚，事态的发展可能出乎我们的预料，而且既然一个简单的延期也会引起一场剧烈的斗争，不如就来为一项全新的贸易法进行一次斗争，而且也只需要进行一次。总统说，〃美国不是靠了等待别人领导而强大起来的。……经济上孤立就不可能发挥政治上的领导作用。〃
  他在行政部门中建立了一个由费城的银行家霍华德·彼得森领导的特别机构，它帮助在国会中和各种宣传工具上促进这一法案。因为彬彬有礼的商务部长比国际法学家乔治·鲍尔——他是我们的贸易专家和欧洲经济共同体事务专家——更易为抱怀疑态度的议员们所接受，总统于是命令霍奇斯，而不是副国务卿带队去参加国会山的全部听证和磋商活动。但是他总使白宫密切地协调这些活动。
  国会通常对老的互惠贸易法的表面更动甚至都要抱怨的，因此它对这样一个前所未有的法案几乎完全是没有精神准备的。这个法案要授权总统在五年的限期内可以对全部关税削减多达百分之五十的税款，并可以对主要是由美国与共同市场进行贸易的商品实行免税。总统决没有回避这一事实：即为了多销售一些商品，我们就得多买进一些商品；同时，他提出了一个措施（几年以前他当参议员时就曾第一次提出过）作为贸易法案的一部分，它规定由于必需的进口增加而受到损害的企业和劳工，由国家对其提供联邦的〃调整补助〃。他并不指望这项彻底改革的条款会得到通过。这个条款包括了就它们自身来说决不能获得通过的各种有关社会福利和经济补助的内容。然而，把这项规定包括进去，有助于争取那些持怀疑态度、传统上主张保护贸易的劳工界朋友来支持这一法案。它还可以作为一个〃避雷针〃，把火力从其他各项条款上吸引开，而且如果需要达成一项折衷办法，它还可以作为讨价还价的本钱。这个法案的精心安排和惊人成功的最好证据是，当它送到白宫来签署时，它仍然存在一些关于重新调整的条款。
  肯尼迪在1960年竞选前的旅行中毫不奇怪地发现，各州的民主党人都赞同党的传统的自由贸易政策，只要他们本州的产品受到保护就行。国会的权力既然是按州和地区加以划分的，这就使国会具有保护主义的性质。这一点他从当议员时受到的压力上就知道了。而在1961年卢·哈里斯的三次民意测验——在佛罗里达州、西弗吉尼亚州和伊利诺斯州——中，都没有出现多数人支持扩大贸易的情况。
  1962年，总统着手来争取多数人的支持。他说，现在，我们应该认识到，贸易〃不再是一个地区性经济利益的问题，而是一个全国性的重大政策问题了〃。他强调指出，法案中暗示的西方联合起来的经济力量将会使共产党人在经济上相形见绌。他说，〃这个法案可以使我们与共同市场达成一笔交易，从而也就为争取自由'发出了一次打击〃。他经常同那些关心特别易受损害的商品的参议员和众议员会谈，这样就在两院中逐渐建立起了一个多数，使他既没有作出原则上的妥协，也没有失去多大的灵活性。
  随着共和党企图取消〃调整补助〃并提出许多其他破坏性的修正案的努力遭到失败，这个法案就在它提出的那一年基本上按照原样通过了。第二年，戴高乐否决了英国加入共同市场的申请，从而推迟了西方走向联合的进程，并使这个法案中〃完全免税〃的那一部分有所更动。某些人坚持，政府本来应该为应付这种意外情况争取通过一个修正案的。但是总统在1962年只能根据英国将被接纳这一假设提出立法建议来，他也不愿使这整个问题在1963年再次提出来，以免受到国会的一系列新的压力。
  他在贸易方面享有的权力比他的任何一个前任所享有的仍然要大好几倍，而且甚至在同欧洲开始一轮新的讨价还价以后——欧洲人在1963年称之为〃肯尼迪回合〃，这使他多少有些不自在——我们的出口和出口顺差还是比过去的水平有显著的增加。然而，贸易对于解决国际收支问题只不过是一个长期的办法。共同市场降低它自己的关税壁垒是缓慢的，特别是在农产品方面，在这方面我国有着极有利的竞争条件。（有天，总统装着绝望的样子问道，〃'大联盟'会在小鸡身上垮掉吗？〃）
  总之，尽管他作了种种努力，国际收支这根〃大棒〃仍然在威胁着他，限制了他的国内经济计划的规模。1963年11月，他考虑采用更为有力的措施去阻止美国资本外流，还谈到要把我们这些研究这个问题的人召集起来，在戴维营举行一整天的筹划会议。
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  □　作者：西奥多·索伦森
  第十三章　反经济衰退（2）
  预算与债务
  可是即使没有国际收支问题的压力，总统也不会感到可以把联邦预算的赤字定得象他那些自由派的批评者所乐意定的那样多。他认识到向国会提出的〃行政预算〃并不能精确地反映出政府所作的努力。他知道在国家恢复它的就业和经济增长的全部潜力之前，需要有一个时期有相当大的预算赤字。同时，他也日益看清，预算并不仅仅是一部帐目，而且是经济政策的一个强有力的工具。虽然他把1961年国内开支的增加主要看成是某些特别计划所带来的利益，而不是一般的预算所带来的利益，但是到了1963年，他就设法使开支和税收政策适应当时的经济状况，并能使全部开支对繁荣经济和增加就业收到效果。不过他的政治经验告诉他，在全国人民和国会赞成政府有意识地提出一份有巨额赤字的预算之前，需要有一个逐步重新教育的时期，因为近十六年来，人民和国会已经听惯了白宫的说教，它一贯宣扬政府的财政赤字是坏事。
  共和党人骂民主党人是挥金如土的败家子，会把国家淹没在债务之中。总统感到，如果他要在国会和全国取得成功，就得使共和党对民主党这种老一套的指责变得软弱无力。1960年，尼克松曾经谴责肯尼迪在财政上不负责任，说他是一个激进份子，提出的政纲会招致无法控制的通货膨胀。如果郊区的年轻稳健派和其他转向肯尼迪的无党派人士相信了尼克松的话，那末肯尼迪就会被击败了。他感到，为了使他的政纲得以通过，他一定要摆脱掉〃大挥霍者〃的形象，同时也要有所节制，以便同艾森豪威尔和其他共和党人保持一定程度的协调，因为在对外政策方面他需要他们的支持。
  此外，人们普遍认为保持预算平衡是神圣不可侵犯的，要想在一夜之间使选民或国会转变过来，认识到赤字预算的好处，这在政治上是不可能的。甚至在1963年，当他采用减税与巨额赤字和扩大开支相结合的办法，表现出一代人中最大胆的财政行动时，他还是感觉受到国会和选民的意见的制约。他知道，更多的钱可以花在国内的许多地区。他在一次记者招待会上说，〃但是这仍然是个庞大的预算，一个巨额的赤字。我认为，我们现在已经尽了最大的努力。在以后几年里，我们也许还要做更多工作。〃而在以后几年里，他希望公众和国会全会更好地理解做更多工作的想法是明智的。
  他采取了三种不同的办法来处理全国的财政上重新教育的问题。
  1．首先，他一面悄悄地接受了赤字预算的必要性这个概念，一面又表明自己不是一个挥霍者。甚至当他造成相当大的赤字时，他还讲着平衡预算者的行话，这使自由派人士大失所望。正如保罗·塞缪尔森指出的那样，这是肯尼迪〃平息〃对他增加预算表示〃无理反对〃的唯一手段。他强调他的目标是使繁荣年代到衰退年代的〃整个周期〃的预算都能平衡。他讲了关于要使〃我们所花的每一块美元都充分发挥其作用〃的所有那些正确的话。他在1961年强调指出，单是他的国内计划本身不会使他的前任留下来的预算不衡的，在1962年则强调指出，他所提出的预算是平衡的，即使在平1963年他也强调指出，虽然由于提出的减税以及军事和空间经费等项目而造成了赤字，但是他的预算还是减少了〃民事〃开支。
  尽管这些声明没有一个是假的，但是它们比起现代史上任何其他的总统预算声明并不更为〃真实，没有半点虚假〃。这些声明给我们这些为他准备预算和法案的人规定了最高限额，不过在这些最高限额内，有许多办法可以不必对主要项目作重大变动就可把数字配合进去。预算仅仅是一系列估计数字，例如将征收到多少税款，在这一财政年度结束以前将包出多少合同，新的项目将在什么日期开始，哪些支付款项可以加速或推迟，以及其他许多尚未估计到的项目。这些估计数字取决于一些其他的估计数字，如提供国家岁入的经济状况，影响收成的气候条件，以及改变国防开支的战争因素——而这些估计又是以其他更多的估计为根据的。
  总之，低的预算限额仍然留有某些余地。艾森豪威尔总统给肯尼迪的第一个财政年度留下的极端不平衡的全年〃平衡〃预算，就是一个最好的例子。这个预算在衰退时期设想有繁荣时期的收入。它提出了一些没有落实经费的项目和方案。它大反常规地假定，增加邮资的提案将获得国会的批准，并在十周内生效。它大大地少算了对农产品价格补贴的拨款，对于一些尽人皆知国会将予以扩大的基本计划项目——如住房、机场和农村电气化管理等，它虚假地提出，国会将会停止或大大削减其拨款。该预算还略去了联邦政府完全承担下的某些财政义务。我可以老实说，肯尼迪的预算从没有采取过捏造财政上的偿付能力这种极端的手法。
  但是使他任命的许多官员感到惊奇的是，肯尼迪总统不仅在口头上，而且在行动上都是一个真正的节约者。他就职后的两个主要任务是，恢复经济繁荣和维持国防开支。这两项任务都不能通过乱砍一个完全不充足的预算来完成。不过他认为，由于过多人失业而造成必要的赤字同无节制的花费所造成的赤字，这两者是完全不同的，他不想允许后一种情况存在下去。他说，〃在华盛顿，具有献身精神的人比比皆是。他们感到，政府的经费应该用在这个或那个目标上。〃他打算弄明白这些目标是否就是他自己的目标。他使大部分计划项目的经费基本上没有动用，他对所有有关人、事方面的要求全表示怀疑。他乐意首先从白宫做起，削减庭园和勤务人员的费用，使开支降低下去。（他读到托马斯·杰斐逊写的一封信，要求白宫的园丁兼任宴会的乐师，他对此感到很高兴。由此看来，他心